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学习之窗|如何行使和规制先行用地审批权

2020年11月19日 4724
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       为了落实“保护耕地”的基本国策,《土地管理法》严格限定了集体土地的用地审批权限和程序。但由于重大项目建设工期的紧迫性,我国自上世纪 90 年代开始允许“控制工期的单体工程”先行施工,并逐步形成了先行用地审批制度。在土地管理中,如何行使、监督和规制先行用地审批权,值得探讨。

先行用地制度不断完善

       1999 年 9 月,原国土资源部、国家计划发展委员会联合下发了《关于增发国债投资建设项目用地有关问题的通知》,允许“一些工期紧的项目”在经计划主管部门商省级土1999 年 9 月,原国土资源部、国家计划发展委员会联合下发了《关于增发国债投资建设项目用地有关问题的通知》,允许“一些工期紧的项目”在经计划主管部门商省级土地行政主管部门同意后,可报国土资源部批准先行施工用地。这一条款率先明确了先行用地的适用范围、报批程序,但未涉及与用地审批之间的关系。原国土资源部在 2000 年《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》中进一步明确,先期动工建设的项目要在规定的期限内完善用地报批手续,至此基本奠定了先行用地审批制度的总体框架。此后,在西气东输管道工程、三峡输变电工程、南水北调工程、灾后重建以及支持地方经济社会发展中,先行用地制度发挥了积极的政策支持作用。与之相对应,先行用地制度开始从以下 4 个维度逐步演变、完善:

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适用范围具体化

      先行用地制度设置之初的政策色彩较浓,适用范围模糊界定为“工期紧”或“任务重、施工期短”,可操作性不强。之后,“控制工期的单体工程”成为申请先行用地的关键条件,涉及的项目扩张至基础设施建设项目、军事国防等特殊项目,项目层级也从国务院及有关部门批准建设的项目拓展至地方审批的项目。原国土部门通过与发改、交通运输、水利、能源等部门联合发文的方式逐步明确适用情形,如公路(包括城市道路)、铁路的桥梁、隧道,水利(电)枢纽的导流(渠)洞、进场道路、输电设施等。《土地管理法实施条例》本次修订的征求意见稿中,已将这一“具体化”成果予以吸收,将适用范围界定为“国家和省级能源、交通、水利、军事设施等重大项目中,控制工期的单体工程和受季节影响或者其他重大因素影响急需动工建设的工程,可以向省级以上人民政府自然资源主管部门申请先行用地。”

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申报程序规范化

       在2009年原国土资源部发布的《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》明确申报材料之前,先行用地制度仅规定了部门之间商议、提出申请以及土地行政主管部门同意等审批流程,在实务中各地申报材料并不统一。2012年原国土资源部下发的《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》细化了报批材料以及请示文件的文本格式,在此基础上,原国土资源部在《建设用地审查报批管理办法》中列举了5项申报材料,即省、自治区、直辖市国土资源主管部门先行用地申请;建设项目用地预审意见;建设项目批准、核准或者备案文件;建设项目初步设计批准文件、审核文件或者有关部门确认工程建设的文件;国土资源部规定的其他材料。申报程序的规范并不一味以材料“加码”为趋势,相比较而言,《建设用地审查报批管理办法》体现了“材料简化、时间缩短、难度降低”等去枝强干的理念。

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批准条件严格化

       过去对于先行用地的规制,主要体现在适用范围和申报程序上,批准条件则由原国土部门内部自行把握。原国土资源部在2001年出台的《关于进一步简化报国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题的通知》中明确报批前需“查清所需使用土地的权属、地类、面积,兑现被用地单位群众的地上附着物和青苗补偿费”,并笼统要求以“妥善处理好先行用地有关问题”为前提。此后,又逐步增加了“说明征地补偿标准和安置途径有关情况”的要求,包括“承诺动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众及确保不因先行用地发生信访问题和突发事件,并附建设单位拨付征地补偿费用的凭证、被征地村组和群众对征地补偿标准和安置途径的意见”等。文书格式中也明确应当列明“被征地村组和群众意见”,要求“被征地村组和群众对先行用地征地补偿标准和安置途径无异议,同意先行用地,并出具了书面意见”。可以说,先行用地制度的“补偿前置”理念与《土地管理法》的修改方向是一致的,其“非强制性”的特点非常明显,虽然上述部分文件已经失效,但结合《土地管理法》关于土地征收程序的修改,“自愿性”和“强制性”仍应是先行用地坚持的原则。另值得注意的是,早在2001年出台的《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》中就明确了先行用地须“在规定的时限内办理正式用地报批手续”。虽然现行有效的《建设用地审查报批管理办法》仍采取了“规定时限”这一模糊说法,但原国土资源部等四部委《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》等现行有效的文件中大多将“时限”明确为6个月。

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审批权限下移化

       长期以来,先行用地一般经行业主管部门或设计审核单位批复工程初步设计后,由省级原国土资源管理部门会同省级计划主管部门提出申请,报原国土资源部审查同意。2015年国务院在《关于取消非行政许可审批事项的决定》中,将建设项目控制工期的单体工程先行用地核准明确为“政府内部审批事项”,为先行用地的审批制度提供了国务院规范层面的依据。此次《土地管理法》修改以后,国务院于2020年3月发布《关于授权和委托用地审批权的决定》,将原必须由国务院授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准,同时设立部分试点省份,授权永久基本农田转为建设用地和批准土地征收审批事项。此后自然资源部下发了《关于贯彻落实〈国务院关于授权和委托用地审批权的决定〉的通知》,明确将部分用地预审事项下放省级自然资源主管部门,并将先行用地批准事项同时委托给试点省份省级自然资源主管部门。从制度设计的整体理念来看,随着审批权限的下移,司法监督职能无疑也将逐步介入先行用地实施过程。

先行用地行为的司法规制

     
  随着行政征收案件审理范围的扩张和审理强度的深化,先行用地审批程序中的相关行为已经进入司法视野。在审批及实施程序中,先行用地行为的可诉性争议主要体现在以下三个方面:
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先行用地批复的可诉性问题

       从先行用地制度的演变沿革来看,其本质上是一种内部审批行为,具有上下级管理的单向性特征。从先行用地批复所调整的法律关系来看,其既不像“征地批复”“农转用批复”直接改变了土地权属或性质,亦不像“补偿安置方案”确定了被征地农民的补偿安置权益,一般而言并不会直接引起被征地农民权利义务关系的变化。尤其先行用地的实施方式强调“非强制性”,批复本身并不会成为下级政府运用行政权力强制调整行政相对人权利义务的依据。经批准的下级政府虽然可以在正式用地报批手续完成之前先行使用土地,但该用地行为不具有独立性和最终性,仍然属于整个用地审批程序的组成部分。意即该行为虽然可能会通过其他行为对土地权利人的合法权益产生影响,但不是必然、直接和最终的影响。因此,根据行政诉讼法及其司法解释关于被诉行为对行政相对人权益是否“产生实际影响”的受案标准,先行用地批复不宜纳入受案范围。如(2019)最高法行申3450号一案中就明确提出,“从整个用地审批程序来看,对土地权利人权益产生最终和实质影响的是后续的征地行为,先行用地审批呈现的过程性、阶段性和不直接产生外部法律效力等特征,决定了其与可诉行政行为存在本质区别”

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补偿协议的可诉性问题

       实践中,地方政府取得先行用地的批复以后,一般通过签订补偿协议的方式使用土地。从先行用地的制度设计以及结合《土地管理法》的修订内容来看,应当允许地方政府通过提前签订补偿协议的方式推进先行用地。如(2019)最高法行申11053号一案中,对于再审申请人所提出的“征地报批前的各项(征地)程序正在进行中”和“协议拆迁”等异议,裁判认为被申请人系基于原国土资源部先行用地的批复,“与用地范围内的村民先行就房屋搬迁补偿进行协商”,并未因此否定征地实施行为的合法性,同时引导当事人可以另行起诉签订房屋补偿协议的行为。

       以征收程序整体视之,先行用地程序中签订的行政协议的可诉性以及审查方式,与普通征收补偿协议并无差异,但需考虑起诉的时机问题。首先,征收补偿协议一般自征地手续批复后生效,即在用地批准前处于效力待定状态。在征地审批手续完成前,司法机关对于补偿协议的效力尚无法作出终局性判断,补偿协议的审理时机可能是不成熟的。因此,此时的补偿协议暂无必要纳入受案范围,以免造成司法资源的浪费或案件的“久拖不决”。其次,对于后续长期未依法履行征地手续的,应当考虑相关文件限定“6个月内”申请办理正式用地审批手续的规定,建议或推动行政机关在一定期限内启动用地审批手续。行政机关在合理期限内仍未申请正式用地审批手续的,可以据此否定征地补偿协议的效力。再次,倘若征地补偿协议没有约定自征地批复作出后生效,当事人请求撤销协议或确认协议无效的理由与征地批复确无关系的,人民法院应当受理并按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》予以审查。最后,无论补偿协议的效力是否待定,或补偿协议的审理时机是否成熟,行政相对人依据补偿协议的明确约定或基于青苗及附着物已经被平整的事实,请求履行补偿安置职责的,应当纳入人民法院受案范围。

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强制行为的可诉性问题

       原国土资源部在先行用地多个相关文件中强调,要确保“不因先行用地发生信访问题和突发事件”,但并未明确行政机关是否可以强制用地。从体系角度解释,倘若在先行用地批复实施过程中,允许下级政府或原国土部门强制平整土地、拆除房屋,则意味着先行用地批复对当事人权益产生了实际影响并应纳入人民法院的受案范围,但这种制度设计无疑会造成后续征地批复审查的困境。因此,结合先行用地需“征求被征地村组和群众同意”的规定,在先行用地批复的实施过程中,自愿性和协商性应当贯穿始终,而不宜在征地批复作出前实施强制平整土地、强制拆除房屋等强制行为。相对应的,在先行用地过程中发生的强制行为不仅应当纳入受案范围,还应当视为无职权依据的违法强制行为。当然,在界定平整土地或拆除房屋是否属于“强制行为”时,应当结合补偿协议的签订情况予以综合考虑。在已经签订协议并约定了交接时间、方式的情况下,行政机关按照交接程序平整土地或者拆除房屋的,应当审查被征收人是否有明显的“拒绝交出土地”的行为或表示。另外,根据原国土资源部《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》(已失效)、原国土资源部等四部委《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》(现行有效)的规定来看,先行用地并不以补偿费用实际支付到位为前提,“确保批后及时兑现有关补偿费用或按经批准的相应移民安置规划进行实施”即可。

(作者单位:江西省高级人民法院,华东政法大学)

来源:土地观察


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